2017年，平谷法院诉前调解程序共收案6114件，占一审民事行政案件的48.66%，调解成功率达40.69%。诉前调解程序在案件繁简分流、提高司法效率、减轻当事人诉累等方面发挥了重要作用，但平谷法院提供调研发现诉前调解过程中亦存在一些不足。

一是诉前调解程序缺乏具体法律法规规定。其一，我国现行民诉法并未对诉前调解程序进行具体规定，各法院主要通过出台低效力等级的《工作办法》对诉前调解程序进行规范。其二，目前各法院对于诉前调解的适用范围、调解期限、调解员职责、诉前调解程序与审判程序的衔接等问题的规定不尽相同，致使诉前调解表现出较大程度的随意性，亦造成民众对诉前调解程序理解的混淆，参与调解的积极性不高。

二是诉前调解程序中形成材料效力认定存疑。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百零七条之规定：“当事人为达成调解协议或者和解协议作出妥协而认可的事实，不得在后续的诉讼中作为对其不利的根据。”经过诉前调解程序的案件，若调解不成转入审判程序，则诉前调解阶段形成的谈话笔录、调解笔录在审判程序中的效力如何认定存在疑问。若调解成功，双方达成调解协议，但当事人不履行该调解协议，案件转入审判程序后，该调解协议的效力意见不统一。

三是诉前调解程序审查不严存在虚假诉讼风险。目前，法院退休返聘人员、教师、村委会、居委会等基层组织的工作人员构成基层法院调解员的主要力量。但是，部分调解员因法律知识欠缺，或法律知识更新较慢，其主要依靠自身的工作、生活经验对案件进行调解，却未能完全掌握不同案件的审查要点，导致案件审查不全面，从而给虚假诉讼提供了可乘之机。

针对诉前调解程序中存在的上述问题，平谷法院通过调研提出以下对策建议：

一是制定关于诉前调解程序具体的法律法规。通过法律法规统一确定诉前调解程序的适用范围、调解期限、调解员职责、诉前调解程序与审判程序的衔接等问题，使诉前调解工作有法可依、有章可循，提高诉前调解程序的权威性。同时，加大宣传力度，使公众充分了解诉前调解制度，从而提高当事人参与调解的积极性。

二是区别对待诉前调解程序中调解协议效力。其一，经过诉前调解，但未达成调解协议的案件，笔录中确系当事人为达成调解协议而妥协认可的事实，不应作为审判程序中的定案依据；对于笔录中的其他内容，基于节约司法资源、提高司法效率的原则，应当认定其效力作为定案依据，除非该内容与审判程序中查明的事实不符。其二，当事人拒不履行达成的调解协议，案件转入审判程序，依据《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》规定 “经人民调解委员会调解达成的调解文书具有合同性质”，因而针对此类情况，可结合合同相关法律规范对案件进行审理。

三是调动调解员和法官助理参与诉前调解的积极性。其一，结合调解员的过往工作经验分配案件，如从事村委会、居委会等基层工作的调解员可主要对相邻关系、排除妨害、家事纠纷等案件进行调解。其二，结合法官助理的法学理论功底和参加审判程序的工作经验，再由法官对其进行诉前调解工作的培训和指导，讲授不同类型案件的审查要点，提高诉前调解案件的效率与质量。